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Grundgesetzlich geregelt: Meinen & Versammeln Die Erlaubnis, sich versammeln zu dürfen

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Die schwarz-gelbe Regierung von NRW bringt ein Versammlungsgesetz ein, das Veranstalter und Leitung von Demonstrationen stärker in Haftung nehmen will.

Demonstration von „Köln gegen RechtsAntifaschistisches Aktionsbündnis“ November 2015.
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Bild: Demonstration von „Köln gegen Rechts - Antifaschistisches Aktionsbündnis“ November 2015. / Jasper Goslicki (CC BY-SA 4.0 cropped)

25. April 2021

25. 04. 2021

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Die Grundrechte auf Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) und Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) des Grundgesetzes bilden die rechtliche Grundlage für Demonstrationen. Bundeseinheitlich wurde in einem Versammlungsgesetz festgelegt, unter welchen Bedingungen Meinungen geäussert und Versammlungen sowie Demonstrationen durchgeführt werden dürfen. Mit der Föderalismusreform vom August 2006 ging die Zuständigkeit für das Versammlungsrecht in die Regie der Länder über. Einige Länder haben bereits ihre Versammlungsgesetze verabschiedet, so Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Bayern und Schleswig-Holstein. In Berlin ist ebenfalls ein Gesetz in der Diskussion.

Die NRW-Regierung will jetzt ihr Versammlungsgesetz am 30. 6. 2021 im Landtag beschliessen lassen. Warum sich die Regierung 15 Jahre nach der Reform bemüssigt sieht, das weiterhin gültige Bundesgesetz durch ein Landesgesetz zu ersetzen, kann man nur vermuten. Einfacher wird es damit jedenfalls nicht, sich zu Demonstrationen zu versammeln. Der Entwurf ist daher auch gleich auf Kritik bei Initiativen gestossen, die bereits Protestaktionen durchgeführt und zu weiteren aufgerufen haben (unter dem Hashtag #noVersGNRW wird zur Zeit der Protest in den sozialen Medien verbreitet).

Bevor man zur Verteidigung des aktuellen Rechtszustandes aufruft, sollte man sich jedoch über diesen Klarheit verschaffen.

Grundgesetzlich geregelt: Meinen & Versammeln

Politische Veranstaltungen und Demonstrationen beruhen auf den oben angeführten Grundgesetzartikeln, die von vielen als Grundwerte gefeiert werden. So heisst es in Artikel 5 (1): „Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äussern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten." Sowie in Artikel 8: „Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung und Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.“

Mit diesen Grundgesetzartikeln ist von vornherein klargestellt, dass es keine Selbstverständlichkeit ist, seine Ansichten frei zu äussern oder sich mit anderen zu Meinungskundgabe und -austausch treffen, denn sonst bräuchte es dazu nicht eigens ein Recht, das einem dies erlaubt. Damit stehen Meinungsäusserungen wie auch Versammlungen unter staatlicher Aufsicht, denn nichts anderes bedeutet es, wenn Menschen ein Recht zugesprochen wird. Und so ist es auch nicht weiter verwunderlich, wenn es bei Artikel 8 gleich im nächsten Satz heisst: „(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.“ Das Gleiche gilt für die Meinungsfreiheit: „(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.“ (Art. 5 GG)

Mit diesen Einschränkungen wird also gleich per Gesetz festgelegt, wie Meinungsäusserungen oder Versammlungen überhaupt erfolgen dürfen. Das heisst: Die so oft gefeierten Grundrechte, die uns angeblich so viel Freiheit gewähren, stellen sich als eine deutliche Verpflichtung dar, in welcher Weise Ansichten geäussert und Veranstaltungen durchgeführt werden dürfen. Dies war bis zur Föderalismusreform bundeseinheitlich geregelt und ging dann in die Kompetenz der Länder über. Das mag dem Bürger überflüssig erscheinen, aus staatlicher Perspektive ist es nur konsequent, da die Polizei Angelegenheit der Länder ist und die für Versammlungen zuständigen Instanzen oft identisch mit den Polizeibehörden sind.

Diese Kompetenzzuordnung macht auch deutlich, dass der Staat im öffentlichen Meinen oder Zusammenkommen von Menschen gleich seine Sicherheitsinteressen oder die öffentliche Ordnung berührt sieht. Ganz gleich ob die Bürger für etwas demonstrieren wie dem Klimaschutz oder ob sie sich gegen Massnahmen des Staates wenden wie in der Pandemie, immer sieht sich der Staat als Ordnungsmacht gefordert. Er geht zudem davon aus, dass seine Handlungen in Form von Gesetzen und Verordnungen – bei denen Politiker nie den Verweis auf das Allgemeinwohl vergessen – in der Bürgerschaft zu grossen Teilen Unzufriedenheit hervorrufen.

Schliesslich bewirken die Gesetze Einschränkungen oder auch Schädigungen, die den Interessen der verehrten Bürger und Bürgerinnen zugemutet werden – alles zum Wohle Deutschlands und seiner diversen Erfolgsbilanzen. Wer sich öffentlich zu Wort meldet oder sich mit anderen zusammentut, um seinen Unmut öffentlich zu äussern, steht also gleich unter Verdacht, sich gegen die aktuelle Politik zu stellen.

Oder der Staat sieht andere Rechtsgüter und die öffentliche Ordnung berührt, die keine Störung vertragen. Musterbeispiel: der G20-Gipfel in Hamburg 2017, bei dem der Protest gnadenlos niedergeknüppelt wurde, damit die Hoheit der einladenden Nation im Kreis der mächtigsten Staatenlenker der Welt kraftvoll in Szene gesetzt werden konnte. Dafür werden sogar vier Jahre danach noch blosse Teilnehmer der Demonstrationen oder Anwesende in den Brennpunkten, die man durch Fotos oder Videos identifizieren konnte, juristisch verfolgt.

Formal beziehen sich die Grundrechtsartikel auf alle öffentlichen Äusserungen oder Versammlungen, also auch auf Sportfeste oder Prozessionen; in den Versammlungsgesetzen wird jedoch deutlich, dass es um politische Meinungsbildung und Veranstaltungen geht, die in den Versammlungsgesetzen eine eindeutige Regelung erfahren. Das Recht bezieht sich dabei sowohl auf Veranstaltungen in geschlossenen Räumen als auch unter freiem Himmel.

Immer wenn mehr als zwei Bürger zusammenkommen, greift das Gesetz. Veranstaltungen unter freiem Himmel sind bei den Behörden anzumelden. Das mag zunächst als Widerspruch zum Grundgesetz erscheinen, das ein Versammlungsrecht ohne Erlaubnis verspricht. So können Bürger sich auch spontan zu einer Veranstaltung oder Demonstration zusammenfinden, dazu muss aber ein aktueller Anlass gegeben sein, sonst ist es ein Gesetzesverstoss. Der Gesetzgeber verlangt die Anmeldung, weil er auch andere öffentliche Belange berührt sieht, und es gibt ein Kooperationsgebot der Veranstalter mit den Ordnungsbehörden, das den geordneten Ablauf der Veranstaltung sicherstellen soll.

Schon im Grundgesetzartikel 8 ist bei Versammlungen unter freien Himmel darauf verwiesen, dass diese friedlich und ohne Waffen zu erfolgen haben. Angenommen wird offenbar, dass Bürger Gründe hätten, unfriedlich und sogar bewaffnet aufzutreten. Was damit betont werden soll und worauf die Versammlungsgesetze ausgerichtet sind, ist nicht die Warnung vor bürgerkriegsähnlichen Zuständen, sondern die Mitteilung, dass die Bürger zwar ihren Unmut gegenüber staatlichen Massnahmen äussern dürfen, aber von allem abzusehen haben, was auf eine Be- oder gar Verhinderung staatlicher Massnahmen zielt. Jede Intention in diese Richtung kann schon als Gewalt gelten, auch wenn sich Leute passiv auf die Strasse setzen und etwas blockieren wollen. Die Definitionshoheit liegt hier ganz auf der staatlichen Seite.

Versammlungen oder Demonstrationen gelten als Teil der öffentlichen Meinungsbildung, auf diese dürfen die Veranstaltungen hinwirken. Jede darüber hinausgehende Aktion hat zu unterbleiben. Das sicher zu stellen, ist staatliches Interesse und daran sollen sogar die Veranstalter mitwirken. Sie werden für diesen Zweck in die Pflicht genommen. Dazu muss ein Veranstalter erst einmal ausfindig gemacht werden, schliesslich können Initiativen auch zu Veranstaltungen und Demonstrationen aufrufen, ohne diese formal anzumelden.

Auch soll es möglichst einen Leiter der Veranstaltung als Ansprechpartner für die Polizei geben, durch den der friedliche Verlauf der Veranstaltung gesichert werden soll und der eventuell auch die Auflösung bekannt geben muss. Durch die Anmeldung kann die Versammlungsbehörde die Veranstaltung zudem mit Auflagen versehen oder gar Verbote aussprechen, wenn der friedliche Verlauf den Ordnungsbehörden nicht gesichert erscheint. Jeder Verstoss gegen die Auflagen des Gesetzes oder der Ordnungsbehörden wird mit Strafen oder Ordnungsgeldern sanktioniert. Durch die Anmeldung ist auch gewährleistet, dass die Polizei rechtzeitig präsent ist und die Veranstaltung observieren kann.

Reform auf nordrheinwestfälisch

Was die NRW-Regierung jetzt zu einem Gesetzesentwurf bewegt hat, kann man teilweise der Begründung entnehmen. Dort wird zum einen immer wieder auf das Brokdorf-Urteil von 1985 (BVerfGE 69, 315ff) Bezug genommen, das für den Gesetzgeber einschlägige Vorgaben machte. Zum anderen werden aber auch Beispiele von den Demonstrationen um den Braunkohleabbau Garzweiler II bemüht. Diese Auseinandersetzungen spielen ja eine aktuelle Rolle, während die Demonstrationen um die Atomkraft Geschichte sind.

In der Begründung wird darauf verwiesen, dass sich das neue Landesgesetz weitgehend an dem bis zu seiner Verabschiedung gültigen Bundesgesetz orientiert. Welche Rolle der einzelne Bürger in der öffentlichen Meinungsbildung spielt, darauf wird in der Gesetzesbegründung indirekt über das Brokdorf-Urteil verwiesen. Dort wurde festgestellt, dass die öffentliche Meinung im Wesentlichen durch die herrschenden Parteien und die Medien bestimmt wird und dass der Bürger darin keine Rolle spielt und dass daher Demonstrationen oder öffentliche Veranstaltungen den fast hilflosen Versuch darstellen, darin überhaupt vorzukommen.

Ob solche Veranstaltungen dann von der institutionellen Öffentlichkeit wahrgenommen und dort auch gemeldet werden, hängt wiederum von der Entscheidung der Journalisten und Redaktionen ab. Diese begutachten staatstragend, wie sie sind, jeden Protest daraufhin, ob er erlaubt, konstruktiv... – und an erster Stelle: – gewaltfrei abgelaufen ist, ob durch die Veröffentlichung der Protestziele und -anliegen die betreffende Bewegung gestärkt werden könnte, ob etwa damit das staatlich organisierte Zusammenleben in Frage gestellt wird etc. Überwiegen solche Bedenken, wird der Protest eher totgeschwiegen oder bloss als Fall polizeilichen Einschreitens dargestellt.

Auf alle diese Praktiken wird in der Begründung des NRW-Gesetzes Bezug genommen. Zum Handeln sehen sich die Politiker zum Teil gedrängt, weil sie konstatieren müssen, dass viele Demonstranten aus ihrer Ohnmacht einen naheliegenden Schluss gezogen haben: Wenn es nicht reicht und zu nichts führt, brav durch die Strassen zu ziehen, um in der Öffentlichkeit wahrgenommen zu werden, muss man andere Formen des Auftretens wählen. Deshalb haben sich einige „zivilen Ungehorsam“ oder auch gezielte Rechtsbrüche auf die Fahnen geschrieben, andere versuchen mit phantasievollem Auftreten (Verkleidung, symbolische Aktionen…) eine Störung der öffentlichen Ordnung hinzukriegen.

Dass sie damit in die Öffentlichkeit gelangen könnten – schon allein das ist den Regierenden ein Ärgernis. Dabei sehen sie davon ab, dass Protestaktionen von den verantwortungsbewussten, nicht nur öffentlich-rechtlichen Medien unter dem Gesichtspunkt ihrer Zulässigkeit betrachtet werden. Für journalistische Profis bildet, wie gesagt, die Gewaltfrage die Leitschnur, und in unzulässigen Fällen ist dann nur noch von Rechtsbrüchen und Ausschreitungen die Rede oder vom mehr oder weniger gelungenen Umgang der Polizei mit dem Protest. Dessen Grund fällt bei dieser Sorte Berichterstattung unter den Tisch.

NRW übernimmt aber nicht einfach die Rechtslage, wie sie im Bund bisher existiert, sondern befindet es für notwendig, weitere Regelungen für die Ausübung des Versammlungsrechts zu treffen. So werden Vorschriften, wie sie bisher nur für Versammlungen unter freiem Himmel galten, auch auf nicht-öffentliche Versammlungen ausgedehnt. War es bisher schon üblich, mittels Vermummungsverbot sicherzustellen, Versammlungs- oder Demonstrationsteilnehmer jederzeit identifizieren und damit für Vergehen oder Teilnahme an Demonstrationen von Veranstaltern, die unter staatlicher Observation stehen, belangen zu können, so wird dieses Verbot um ein Militanzverbot erweitert. Hier zeigt sich noch einmal, wie die Definition von Gewalt ganz auf Seiten des Staatsschutzes liegt.

Die verbotene Militanz ist nicht einfach Gewalttätigkeit, sie betrifft ein Auftreten bei Demonstrationen oder Veranstaltungen, das den Eindruck erwecken könnte, dass die Teilnehmer es nicht nur bei der Äusserung ihres Unmuts belassen wollen, sondern etwas durchsetzen möchten. Festgemacht wird dies an der Kleidung oder dem Auftreten der Teilnehmer als geschlossener Block. Uniformen oder uniformähnliche Kleidung gilt dafür als Beleg.

Mit dieser Vorschrift sind übrigens nicht die Aufzüge von Schützenvereinen oder Karnevalssoldaten gemeint, wo sogar zu den Uniformen gelegentlich Waffen getragen werden, sondern Gruppen wie der schwarze Block oder Demonstranten in weisser Kleidung, die z.B. bei den Garzweiler-Demonstrationen mitgemischt haben. Die vermutete Absicht durch die Ordnungsbehörden begründet da das Eingreifen. Diese wissen schon Bescheid, bevor noch der erste Demonstrant einen Pflasterstein geworfen hat.

Betont wird vom Gesetzgeber auch, dass mit der Reform das Kooperationsgebot, das das Bundesverfassungsgericht im Brockdorf-Urteil hervorgehoben hat, im NRW-Gesetz konkretisiert und präzisiert werde. Im Gesetzentwurf ist festgehalten, dass die Ordnungsbehörden auch dann einen Veranstalter dingfest machen können, wenn offiziell niemand gegenüber den Behörden mit einer Anmeldung in Erscheinung getreten ist.

Wer irgendwie zum Zustandekommen einer Veranstaltung beiträgt, kann rechtlich als Veranstalter gelten. Das Gleiche gilt für Leiter von Veranstaltungen. Gibt es keinen offiziellen Leiter, können die Ordnungsbehörden jemanden, der sich in einer Veranstaltung besonders hervortut, rechtlich als Leiter dingfest machen. Dieser trägt dann Mitverantwortung für den friedlichen und geordneten Ablauf der Veranstaltung und kann, im Fall des Falles, entsprechend haftbar gemacht werden.

Wer sich genauestens an die Vorschriften des Versammlungsrechts hält, erhält auch den Schutz vor einer Störung der Veranstaltung. Eine solche Störung ist strafbar. Wann es sich aber auf einer Veranstaltung um eine Unmutsäusserung handelt und wann um eine Störung, ist eine Interpretationsfrage. Geschützt werden so Veranstaltungen gegenüber Gegendemonstranten, aber auch Veranstaltungen von Politikern, die für ihre Politik werben.

Die Eingriffsrechte der Polizei werden durch das Gesetz „näher ausgestaltet“, was nichts anderes heisst, als dass die Polizei für den friedlichen Charakter der Veranstaltungen zu sorgen und sie gegebenenfalls aufzulösen hat – also business as usual. Verbote bezüglich von Veranstaltungen an bestimmten Orten werden ins Gesetz aufgenommen und die Observierungsmöglichkeiten der Polizei auf den neuesten technischen Stand gebracht.

Der Entwurf hat zu einer Protestbewegung geführt, die die Verfassungsmässigkeit in Frage stellen und bereits die Unterstützung eines Anwalts gefunden haben (https://www.prigge-recht.de/nrw-landesregierung-will-versammlungsfreiheit-massiv-beschraenken/). Wie bereits dargelegt, stellt schon das verfassungsmässige Recht eine Festlegung dar, dass sich bei Veranstaltungen oder Demonstrationen die Teilnehmer auf Unmutsäusserungen zu beschränken haben und jeden Anschein vermeiden müssen, praktisch in das politische Geschehen eingreifen zu wollen. Es ist gerade die Freiheit der herrschenden Politiker, die dadurch gesichert wird.

Fazit: Fast alles beim Alten

Der Bürger kann sich beim Meinen und Meinungsäussern frei bewegen, eben im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben. Er darf seinen Unmut äussern, er hat „nur“ auf jeden Anspruch, dass er damit in die Öffentlichkeit vordringt, und auf jeden Anschein, dass er auf seinen politischen Vorstellungen besteht, zu verzichten. Brave Bürger und Bürgerinnen in NRW brauchen sich daher keine Sorgen zu machen, ihr Recht auf eine eigene Meinung und darauf, sie lautstark, wenn auch folgenlos zu äussern, wird ihnen nicht genommen. Allen anderen wird eine demokratische Lektion erteilt (die, wenn sie etwa die russische oder chinesische Opposition beträfe, natürlich gleich als dicke Menschenrechtsverletzung erkennbar würde) – eine Hilfestellung für den freien Bürger, damit er sich im richtigen Rahmen bewegen kann.

Dafür soll jetzt das neue Versammlungsgesetz mit einem umfassenden Katalog von Strafen und Ordnungsgeldandrohungen versehen werden, die ganz bürgernah darüber Mitteilung machen, wo dieser Rahmen überschritten wird – wobei natürlich immer im Einzelfall die Sicherheitskräfte über die Auslegung der gesetzlichen Regelungen bestimmen.

Suitbert Cechura

Zuerst erschienen bei telepolis

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