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Wie der Rohstoff-Fluch mit dem Handelsplatz Schweiz verknüpft ist Mit einer Rohstoffmarktaufsicht gegen die Regulierungsoase

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Die Schweiz ist der weltweit wichtigste Rohstoffhandelsplatz. Schweizer Handelsfirmen sind aber zunehmend auch in der Ölförderung oder im Bergbau ebenso wie in der Distribution zum Beispiel von Erdölprodukten tätig.

MopaniKupfermine des Schweizer Rohstoffkonzerns Glencore in Sambia.
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Bild: Mopani-Kupfermine des Schweizer Rohstoffkonzerns Glencore in Sambia. / photosmith2011 (CC BY-SA 2.0 cropped)

3. September 2014

3. Sep. 2014

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«Afrika steht vor einer riesigen Chance. Werden wir unsere Rohstoffeinnahmen in unsere Menschen investieren, um Arbeitsplätze und Chancen für Millionen gegenwärtiger und zukünftiger Generationen zu schaffen? Oder werden wir diese Chance vertun und es zulassen, dass Wachstum ohne Arbeitsplätze und Ungleichheit um sich greifen?»[1]




Viele der Branchenprobleme, die der Bundesrat in seinem «Grundlagenbericht Rohstoffe»[2] (an)erkannt hat, haben einen direkten Bezug zum Phänomen des Rohstoff-Fluchs: der Tatsache, dass rohstoffreiche Entwicklungsländer und ihre Bevölkerungen durch vermehrte Korruption, wachsende Ungleichheit und Konflikte unter ihrem Reichtum eher leiden, statt davon zu profitieren. Die Überwindung oder zumindest Milderung des Rohstoff- Fluchs ist eine zentrale entwicklungspolitische Aufgabe – auch für die Schweiz.

International gibt es einen starken Trend hin zu mehr Transparenz im Rohstoffsektor. Dies zeigt sich beispielsweise in der wachsenden Zahl von Mitgliedsländern der «Extractive Industries Transparency Initiative» (EITI). Ergänzend dazu verpflichten auch immer mehr Sitzstaaten von Rohstoff-Firmen (darunter die USA, EU, Norwegen oder Hongkong) ihre Firmen zur Offenlegung von Zahlungen an Regierungen, wo auch immer sie geschäftlich aktiv sind. Diese Gesetze sind eine unentbehrliche Ergänzung, da oft gerade besonders korrupte Produzentenländer nicht Mitglied von EITI werden wollen.

Transparenz ist freilich nur ein notwendiger, bei Weitem aber nicht hinreichender erster Schritt im Kampf gegen den Rohstoff-Fluch. Dies speziell auch in der Schweiz, da deren Rohstoffhändler häufig in hochproblematischen Ländern aktiv sind. Durch seine überragende Bedeutung und das grosse Geschäftsvolumen trägt der Schweizer Rohstoffsektor zum Rohstoff-Fluch bei. Oder er unternimmt zumindest nichts, um ihn zu bekämpfen, wie einige Fallbeispiele in diesem Papier zeigen. Deshalb steht für die Erklärung von Bern (EvB) fest, dass die Schweiz als Sitzstaat dieser Firmen eine politische Verantwortung trägt, die konkrete Massnahmen erfordert, welche weit über die Empfehlungen des bundesrätlichen Rohstoffberichts hinausreichen. Vor dem Hintergrund fehlender Regulierungen beziehungsweise der mangelhaften Wirksamkeit existierender gesetzlicher Leitplanken und den jüngsten Erfahrungen mit dem Finanzsektor schlägt die EvB deshalb die Etablierung einer «Rohstoffmarktaufsicht Schweiz» (ROHMA) vor.

Der Fluch der Rohstoffe und die Gründe dafür

Afrika ist besser als irgendeine andere Weltregion zur Illustration jener Phänomene geeignet, für die sich in der wissenschaftlichen und politischen Debatte der Begriff «Rohstoff-Fluch» eingebürgert hat. Die Kernfrage dabei lautet: Warum verharren Länder, die reich an mineralischen und fossilen Ressourcen sind, dennoch in bitterer Armut? Dies gilt zwar keineswegs für alle Länder, der Rohstoff-Fluch ist folglich kein unabwendbares Schicksal. Rohstoffabhängige Länder wie Botswana, Kanada, Indonesien, Norwegen oder Oman nutzen ihren natürlichen Reichtum umsichtig.[3]

Und auch in Afrika ist das durchschnittliche Wachstum der rohstoffreichen Länder höher als jenes der rohstoffarmen. Trotzdem ist unbestritten, dass rohstoffreiche Länder stärker wachsen könnten und müssten, als es tatsächlich der Fall ist.[4] Noch deutlicher wird das Problem, wenn statt Wachstumszahlen Entwicklungsindikatoren betrachtet werden. So sind 12 von 25 Ländern mit der weltweit höchsten Kindersterblichkeit rohstoffreiche afrikanische Länder. In Nigeria oder Angola etwa nahm die Armut trotz vom Ölboom getriebener Wachstumsraten signifikant zu. Und Äquatorialguinea liegt in Bezug auf das BIP pro Kopf weltweit zwar an 45. Stelle, auf dem UNO-Index der menschlichen Entwicklung belegt das Land aber nur Rang 136 (von 187)[5]

Die Erklärung für das Auseinanderklaffen von Wirtschaftswachstum und menschlicher Entwicklung in rohstoffreichen Entwicklungsländern liegt in einer extrem ungleichen Einkommensverteilung. Angola ist dafür das Paradebeispiel: Trotz zehnjährigem Erdölboom lebt die Hälfte der Bevölkerung immer noch unter der Armutsgrenze von 1,25 Dollar pro Tag. Gleichzeitig wurde die Tochter des angolanischen Präsidenten, Isabel dos Santos, 2013 als erste afrikanische Frau auf der Forbes-Milliardärsliste geführt.[6] Der von Ex-UNO-Generalsekretär Kofi Annan mitherausgegebene «Africa Progress Report» sieht drei Hauptgründe für die anhaltende Armut in rohstoffreichen afrikanischen Ländern:

• Staatliche Ausgaben und Investitionen fliessen nicht in die Armutsbekämpfung.

• Mangelnde Einbettung des Rohstoffsektors in die nationale Wirtschaft: Dieser schafft zwar Wachstum, aber kaum Arbeitsplätze.

• Fehlender«Fair Share»am staatlichen Rohstoffreichtum:«Wie gut Regierungen in der Lage sind, einen fairen Teil der Rohstoff-Exporteinnahmen für den öffentlichen Haushalt zu sichern, hängt von der Effizienz des Steuersystems und dem Verhalten der Investoren ab. Viele Länder (...) verlieren Einnahmen durch eine unzureichende Verwaltung von Konzessionen, aggressive Steuervermeidung, Steuerhinterziehung und korrupte Praktiken.»[7]

Auch der Bundesrat kennt die Problematik des Rohstoff-Fluchs. So schreibt er in seinem Transparenzbericht vom Juni 2014: «Rohstoffe werden oft in Ländern abgebaut, die über schlecht funktionierende staatliche Strukturen verfügen. Vor diesem Hintergrund besteht bei der Rohstoffextraktion bzw. beim Handel mit Rohstoffen regelmässig ein Risiko, dass die an die jeweiligen Regierungen geleisteten Zahlungen – wie etwa Steuern, Nutzungsabgaben oder weitere bedeutende Ausgaben – aufgrund von Misswirtschaft, Korruption und Steuerflucht versickern oder zur Konfliktfinanzierung missbraucht werden. In der Folge profitiert die Bevölkerung kaum vom Rohstoffreichtum ihres Landes und verbleibt in Armut, was als sogenannter «Rohstofffluch» bezeichnet wird.”[8]

Rohstoffe als grosse (und häufig einzige) Entwicklungshance

Die Bedeutung der Rohstoff-Förderung für Entwicklungsländer und damit das Ausmass des Rohstoff-Fluchs hat in den vergangenen Jahren dramatisch zugenommen. 2011 war die Wirtschaft von 81 Ländern rohstoffgetrieben, 1995 waren es erst 58 gewesen. Die neu hinzugekommenen sind zum grössten Teil Entwicklungsländer [9], darunter die Demokratische Republik Kongo und Sambia mit Kupfer, Angola und Äquatorialguinea mit Öl, Mosambik und Tansania mit Gas sowie Guinea und Sierra Leone mit Eisenerz.[10] 69 Prozent der Menschen in extremer Armut leben heute in rohstoffreichen Entwicklungsländern. Zugleich befindet sich die Hälfte aller bekannten Erz-, Öl- und Gasreserven in diesen Staaten. Käme dieser Reichtum effektiv der Bevölkerung zugute, könnte extreme Armut weltweit bis 2030 fast halbiert werden. Allein dadurch könnten gegen 540 Millionen Menschen den Weg aus der Armut finden.[11]

Die (mangelnde) Verantwortung der Förder- und der Handelsfirmen

Die fehlende Abschöpfung des Rohstoffreichtums in den Förderländern ist gemäss Africa Progress Panel direkt mit dem Verhalten der Rohstoffunternehmen verknüpft. Ohne eine gerechtere Verteilung der Rohstofferträge zwischen den Förderländern und den zumeist ausländischen Firmen gibt es also keine Milderung des Rohstoff-Fluchs. Auch der Oxford-Professor und Berater der britischen Regierung Paul Collier betont die Verantwortung der Unternehmen: «Im Unterschied zu rein produktiven Aktivitäten schafft die Rohstoff-Förderung sowohl Renten als auch Profite, wenn in sich werthaltige Stoffe aus dem Boden geholt werden. (...) Spektakuläre Profite von Rohstoffunternehmen sind deshalb höchstwahrscheinlich Rentenabschöpfung: Unternehmen eignen sich die Ressourcen von armen Menschen an. Dieses Verhalten demonstriert nicht einen ausserordentlich hohen Geschäftssinn, sondern eine ausserordentlich geringe Unternehmensethik.»[12] Gemäss dem «Economic Outlook» der Afrikanischen Entwicklungsbank sollten Bergbauländer 40 bis 60 Prozent ihrer Rohstoffrenten abschöpfen können.[13]

Für die allermeisten Staaten würde dies eine dramatische Steigerung ihres Anteils bedeuten. So betrug die Rente aus der Kupferförderung in Sambia lediglich 12 Prozent (2008), in Tansania (Gold, 2009) sogar nur 10,2 Prozent.[14]

Die Rolle des Schweizer Rohstoffplatzes

Nach konservativen Schätzungen beträgt der Schweizer Anteil am globalen Rohstoffhandel 20 Prozent,[15] was unser Land zum weltweit wichtigsten Handelsplatz macht. Der gesamte Schweizer Rohstoffsektor umfasst rund 500 Unternehmen, wovon der Grossteil (insbesondere zahlreiche kleine Firmen) im Handel aktiv ist. Hauptakteure sind jedoch die umsatzmässig grössten Schweizer Firmen wie Vitol, Glencore, Trafigura, Gunvor und Mercuria. In gewissen afrikanischen Staaten spielen diese Konzerne eine Schlüsselrolle. Die Schweiz ist auch hier der dominierende Handelsplatz: Rund ein Viertel des von staatlichen afrikanischen Ölgesellschaften 2011 – 2013 verkauften Öls ging an Schweizer Rohstoffhändler. In diesem Zeitraum kauften sie über 500 Millionen Barrel im Wert von rund 55 Milliarden Dollar. Dies entspricht 12 Prozent der Staatseinnahmen und dem Doppelten der gesamten Entwicklungshilfe an diese Länder.[16]

Weil dieselben Länder oft über unzureichende Raffineriekapazitäten verfügen, hängen viele davon auch für die eigene Versorgung mit Erdölprodukten (Benzin, Diesel, Kerosin etc.) vom Import durch Händler ab. In Angola beispielsweise besitzt die von Genf und Luzern aus operierende Trafigura das Monopol in der Treibstoffversorgung. Ein Geschäft, dessen Umfang 2011 auf 3,3 Mrd. Dollar geschätzt wurde.[17] Als Sitzstaat von Firmen, die in vom Rohstoff-Fluch betroffenen Ländern besonders aktiv und manchmal sogar dominant sind, steht die Schweiz in der politischen Verantwortung. Dies umso mehr, als das Verhalten von Schweizer Firmen[18] nicht immer unproblematisch ist, wie die folgenden exemplarischen Beispiele zeigen. Selbst der bundesrätliche Rohstoffbericht hat anerkannt, dass sich daraus ein Reputationsrisiko für die Schweiz ergibt. Ebenso besteht ein eklatanter Widerspruch zur humanitären Tradition der Schweizer Aussenpolitik.

Fälle aus der Rohstoffproduktion

Die führenden Schweizer Rohstoffunternehmen sind trotz ihrem Handelsfokus immer häufiger in der ganzen Wertschöpfungskette aktiv. Im Unterschied dazu, wie sich der Sektor selbst darstellt, fördern Schweizer Firmen also auch Erze oder Öl und sind in deren Verarbeitung tätig. Diese Produktionsaktivitäten finden gehäuft in Hochrisikoländern oder sogar Konfliktgebieten sowie in Ländern mit schwacher Regierungsführung und hohem Korruptionsrisiko statt.

Demokratische Republik Kongo: Gigantische Verluste

Das Zuger Unternehmen Glencore verschaffte sich zwei Lizenzen zur Ausbeutung der Kupfer- und Kobaltminen Kansuki und Mutanda. Glencore arbeitete dafür mit dem israelischen Geschäftsmann Dan Gertler als «Türöffner» zusammen, weil dieser Präsident Joseph Kabila nahesteht. Forbes bezeichnet Gertler als «ein aufstrebendes Gesicht des unverantwortlichen Kapitalismus in Afrika».[19] Diese Lizenzen wurden ohne Ausschreibung zu Dumping-Preisen an Offshore-Gesellschaften im Besitz von Gertler vergeben, der sie – mangels eigenem Bergbau-Know-how – teilweise an Glencore weiterverkaufte. Der Gewinn aus diesem Geschäft, der eigentlich an den kongolesischen Staat hätte gehen müssen, landete in Gertlers Tasche. Die staatliche Bergbaugesellschaft Gécamines verscherbelte die Konzessionen zu Schleuderpreisen und verlor so mögliche Einnahmen in der Höhe von 630 Mio. Dollar.[20] Auch der bundesrätliche Rohstoffbericht erwähnt solche «Vergaben von Minenlizenzen (...), welche zu tiefen Preisen an der Regierung nahestehende Geschäftspersonen verkauft werden»[21] . Faire Lizenzvergaben sind eine der grossen Herausforderungen für die Förderländer. Vollständige Transparenz durch die Veröffentlichung der Verträge ist dafür eine notwendige Voraussetzung.

Guinea: Schwerer Korruptionsverdacht

Ein ähnlicher Fall beschäftigt gegenwärtig die Justiz von sechs Ländern. Es geht um die Vergabe von Bergbaulizenzen in Guinea an die Beny Steinmetz Group Resources, deren Namensgeber – der israelische Milliardär Beny Steinmetz – in Genf wohnhaft ist. Nach Rechtshilfeersuchen der USA und von Guinea hat im Oktober 2013 auch die Genfer Staatsanwaltschaft ein Verfahren gegen Unbekannt wegen Bestechung fremder Amtsträger eröffnet. Das Kontrollzentrum einer verschachtelten Struktur von Offshore-Gesellschaften befindet sich ebenfalls in Genf.[22] Ermittelt wird wegen Verdachts, dass eine der Frauen des ehemaligen Präsidenten Guineas bestochen wurde, um in den Besitz von Lizenzen für die Nutzung der hochwertigen Eisenerz-Lagerstätte in Simandou zu gelangen. Steinmetz bezahlte dafür 2009 lediglich 165 Mio. Dollar. Im Folgejahr kaufte der brasilianische Bergbaugigant Vale für 2,5 Mrd. Dollar 51 Prozent der Aktien jener Firma, welche die Lizenzen besass. Dieses Geld hätte eigentlich in die Staatskasse Guineas gehört.

Sambia: Aggressive Steurvermeidung

Die von Glencore kontrollierte Mopani-Kupfermine in Sambia hat – trotz eines langen Kupferpreisbooms – seit der Übernahme durch Glencore 2001 nie Gewinne verbucht und deshalb auch nie Gewinnsteuern bezahlt. Durch Steuervermeidungstricks wie Profitverschiebungen und aufgeblähte Betriebskosten bringt der Konzern mit Sitz in Baar das afrikanische Land und seine Bevölkerung um die Früchte des Kupferbooms. Die regulären Royalties (Förderabgaben) lagen in Sambia lange bei weltrekordtiefen 0,6 Prozent, weshalb auch die nicht gewinnabhängigen Einnahmen vernachlässigbar blieben. Der Grund dafür war eine äusserst investorenfreundliche Bergbaugesetzgebung. Auch solche Rahmenbedingungen dürfen jedoch kein Freipass zur Plünderung sein.

Brasilien: Aggressive via Schweiz

Umgekehrt wird aber auch der Standort Schweiz von multinationalen Konzernen zur aggressiven Steuervermeidung genutzt. Im Rohstoffsektor etwa hat der brasilianische Bergbaugigant Vale seit 2006 im waadtländischen Saint-Prex mehrere Tochtergesellschaften zusammengeführt, die zuvor in Offshore-Finanzzentren domiziliert waren. Der Konzern genoss bis 2011 vollständige Steuerbefreiung auf Gemeinde- und Kantonsebene. Dank dem sogenannten Bonny-Beschluss wurden von Vale International in Saint-Prex zwischen 2006 und 2012 auch auf Bundesebene nur 20 Prozent der Gewinne besteuert. Diese beliefen sich laut dem Westschweizer Fernsehen von 2006 bis 2009 auf ca. 15 Mrd. Franken. Das sind 40 Prozent des Gesamtgewinns eines Konzerns, der weltweit 80'000 Mitarbeitende zählt, wovon Ende 2012 gerade mal 117 in Saint-Prex arbeiteten.[23] Am Schweizer Standort wird also ein Vielfaches des hier überhaupt zu erwirtschaftenden Gewinns verbucht – auf Kosten der Produktionsländer.

Angola: Deals mit politisch exponierten Personen (PEP)

Seit 2009 unterhält Trafigura in Angola mit General Leopoldino Fragoso do Nascimento (genannt «Dino») ein undurchsichtiges Joint Venture. Das gemeinsam mit dem Ex-Sonderberater im angolanischen Präsidialamt geführte Unternehmen importiert und vertreibt Erdölprodukte und machte 2011 einen Umsatz von 3,3 Mrd. Dollar. 50 Prozent davon sind im Besitz von Cochan Ltd., einer auf den Bahamas registrierten Briefkastenfirma. Direktor der Cochan-Tochter in Singapur ist kein anderer als General Dino, der in Angola vielfältige Geschäftsinteressen verfolgt.[24] Über eine weitere Cochan-Gesellschaft in Angola ist er zudem an Puma Energy beteiligt, einer Trafigura-Tochterfirma, die in Afrika, Lateinamerika und Australien Tankstellennetze betreibt. Mit diesen und anderen Geschäften tritt der umtriebige Vertraute von Präsident Dos Santos das angolanische Gesetz über die Rechtschaffenheit der Verwaltung (Art. 25/1 a) mit Füssen.

Kongo-Brazzaville: Staatliches Öl im Sonderangebot

Der Schweizer Handelskonzern Gunvor steht im Zentrum einer Untersuchung wegen Geldwäscherei der Bundesanwaltschaft. Zwischen 2010 und 2012 hat ein in Genf tätiger Trader ein mutmasslich illegales System von «Kommissionszahlungen» aufgebaut, um im Gegenzug 18 Mio. Barrel Rohöl aus Kongo-Brazzaville exportieren zu können. Die Begünstigten standen dem notorisch korrupten Präsidenten Denis Sassou Nguesso nahe. Zwei Konten bei der Genfer Niederlassung der Bank Clariden Leu sind deshalb bis heute blockiert.[25] Die Kommissionen waren gut investiert: Gemäss Presseberichten hat Gunvor das Öl mit einem Preisabschlag von 4 Dollar pro Barrel erhalten.[26]

Nigeria: Privatisierte Subventionen

Im Oktober 2012 richteten die nigerianischen Behörden ein Rechtshilfeersuchen an die Schweiz, das fünf Schweizer Rohstoffhändler betraf.[27] Sie wurden zwar nicht direkt beschuldigt, sind aber im Besitz wichtiger Dokumente, die einen gigantischen Betrug ihrer nigerianischen Geschäftspartner beim Treibstoffimport belegen könnten. Zwischen 2009 und 2011 machten nigerianische Firmen ungerechtfertigterweise staatliche Subventionen in der Höhe von 6,8 Mrd. Dollar geltend. Nigerianische Behörden und Nichtregierungsorganisationen, darunter die EvB, haben aufgezeigt, wie die Schweizer Händler ihren nigerianischen Partnern beim Betrug mit falschen Mengen- oder Preisangaben behilflich waren, meistens bei Lieferungen ausserhalb der nigerianischen Gewässer.[28] Viele dieser nigerianischen Firmen sind eng mit hohen Beamten verbandelt. Dieses Beispiel zeigt, dass auch Rohstoffhändler – wie Banken – gesetzlichen Sorgfaltspflichten unterliegen müssen, die verhindern, dass sie mit politisch exponierten Personen Geschäfte auf Kosten der Förderländer tätigen.

Kongo: Raubgold und "Rohstoffwäsche"

2004 und 2005 hat die Schweizer Goldraffinerie Argor-Heraeus SA ungefähr drei Tonnen Gold aus Uganda verarbeitet. Schon seit einigen Jahren hatten die UNO, Nichtregierungsorganisationen und Medien berichtet, dass Uganda als Transitland für Gold aus der Demokratischen Republik Kongo fungierte. Das Land produzierte gemäss ugandischer Statistik weniger als ein Prozent seiner Gold-Exporte selber. Die zu Argor gelangten Goldexporte finanzierten die Aktivitäten einer paramilitärischen Miliz im Kongo. Im November 2013 reichte die Organisation TRIAL bei der Bundesanwaltschaft eine Strafanzeige gegen Argor-Heraeus SA wegen «qualifizierter Geldwäsche von Vermögenswerten» ein. Die Untersuchungen in diesem klassischen Fall von Wäsche «schmutziger» Rohstoffe laufen.[29]

Die Schweiz trägt politische MItverantwortung für den Rohstoff-Fluch

Der im Frühjahr 2013 veröffentlichte «Grundlagenbericht Rohstoffe» des Bundesrats hat die Problematik des Rohstoff-Fluchs anerkannt: «Mit der zunehmenden Bedeutung dieser Branche gehen ernst zu nehmende Herausforderungen einher, u.a. in Bezug auf die Menschenrechte und Umweltsituation in rohstoffexportierenden Ländern, die Korruptionsbekämpfung sowie dem Phänomen des Rohstoff-Fluchs in Entwicklungsländern. Mit diesen Herausforderungen können auch Reputationsrisiken für einzelne Unternehmen sowie für die Schweiz als Land verbunden sein, v.a. dann wenn das Verhalten von in der Schweiz domizilierten Unternehmen den von der Schweiz vertretenen und unterstützten Positionen im Bereich der Entwicklungspolitik, Friedensförderung, Menschenrechte sowie Sozial- und Umweltstandards entgegenlaufen sollte.»[30]

Die obigen (nur exemplarischen) Beispiele illustrieren das Ausmass der Probleme, die hiesige Rohstoff-Firmen verursachen. Der Rohstoffbericht ignoriert aber die politische Verantwortung der Schweiz in Bezug auf den Rohstoff-Fluch, da er keine regulatorischen Massnahmen vorschlägt, die die Schweiz als Sitzstaat globaler Rohstoffunternehmen ergreifen könnte und müsste. Deshalb schlägt die EvB dafür nun ein komplexes Bündel konkreter Massnahmen vor, deren Umsetzung und Einhaltung eine eigene Überwachungsbehörde gewährleisten soll: die Rohstoffmarktaufsicht Schweiz, kurz ROHMA.

Warum die bisherigen Regulierungen nicht ausreichen

Schweizer Rohstoffhändler müssen weder die Produktionsbedingungen der von ihnen gehandelten Rohstoffe noch ihre Geschäftspartner näher kennen. Durch Geschäfte mit zweifelhaften Waren können sie absichtlich oder aus Nachlässigkeit in Komplizenschaft zu Delikten geraten, die an einem beliebigen Punkt der Wertschöpfungskette begangen wurden. So können Händler etwa «schmutzige» Rohstoffe waschen. Als schmutzig lassen sich Rohstoffe bezeichnen,

• die illegal oder illegitim erworben wurden (z.B. durch Diebstahl oder Bestechung);
• bei deren Produktion die Menschenrechte verletzt wurden;
• durch deren Erlös kriegerische Konflikte oder kriminelle Organisationen finanziert werden.

Finanzintermediäre müssen aufgrund des Geldwäschereigesetzes seit den 1990er-Jahren sicherstellen, dass keine illegalen Gelder in den rechtmässigen Finanzkreislauf geraten. Gegen das Einschleusen illegaler Rohstoffe über den Handelsplatz Schweiz gibt es keinerlei vergleichbare Massnahmen. Das Geldwäschereigesetz wird in der Praxis auf den Grossteil des Rohstoffhandels nicht angewendet. Deswegen braucht es eine Aufsichtsbehörde, die klare Vorgaben machen kann, welche die Rohstoffhändler zur Prüfung ihrer Zulieferkette verpflichtet. Dazu braucht es angemessene Sorgfaltspflichten und entsprechende Prozesse («Due Diligence»), die sicherstellen, dass keine illlegalen Rohstoffe erworben werden.

In Ländern, die sich im Griff des Rohstoff-Fluchs befinden, kommt es häufig vor, dass sich Machteliten Rohstoffe abzweigen oder einen Teil der Rohstoffeinnahmen sichern – beides auf Kosten der Bevölkerung. Dabei kommen oft Offshore-Scheinfirmen oder Strohmänner zum Einsatz, welche die Identität der eigentlichen Besitzer und Nutzniesser verschleiern. Das Europäische Parlament hat kürzlich beschlossen, dass die Mitgliedstaaten der EU zwecks Geldwäschereiprophylaxe künftig öffentlich zugängliche Register der wirtschaftlich Berechtigten führen müssen. Und dies nicht nur von Unternehmen, sondern auch von Stiftungen und Trusts.[31] In der Schweiz fehlt bislang jegliche Transparenz über wirtschaftlich Berechtigte. Auch zur Vermeidung von Geschäften mit schmutzigen Rohstoffen und für mehr Transparenz braucht es die Rohstoffmarktauf sicht Schweiz.

Korruption

Die Weltbank schätzt, dass jedes Jahr etwa 1.000 Mrd. Dollar Bestechungsgelder fliessen.[32] Diese konservative Schätzung umfasst nur die Korruption des Privatsektors gegenüber öffentlichen Stellen. Die Verluste durch korrupte Praktiken wie die Veruntreuung öffentlichen Eigentums oder die Selbstbedienung in Staatskassen sind nicht eingeschlossen. Nach Berechnungen der Afrikanischen Entwicklungsbank kostet die Korruption diesen Kontinent bis zur Hälfte aller seiner Steuereinnahmen und über 30 Mrd. Dollar Entwicklungshilfegelder jährlich.[33] Im Rohstoffsektor sind Schmiergelder und Veruntreuung besonders verbreitet. Im Bestechungsindex (Bribe Payers Index) von Transparency International lag die Öl- und Gasindustrie 2011 auf Rang vier der weltweit korruptesten Branchen.[34] Auch der Bundesratsbericht konstatiert «eine starke Interaktion der betreffenden Unternehmen mit den staatlichen Behörden. Die Vergabe öffentlicher Aufträge, die Bereiche Bewilligungen und Erhebung von Gebühren, die Monopolbildung oder Zollvorschriften sind Verfahren, die gegenüber Korruptionsanreizen besonders anfällig sind. Zudem ist die Transparenz im Rohstoffmarkt, bei dem erhebliche Summen im Spiel sind, weiterhin gering. Dazu tragen auch die komplexe Struktur einiger Holdinggesellschaften und nicht börsenkotierte Unternehmen bei.»[35]

Durch Bestechung ausländischer Amts- oder Geschäftsträger können Schweizer Händler zu Verträgen oder Rohstoffen mit Sonderkonditionen gelangen. Unternehmen ist es zwar gesetzlich verboten, Bestechungsgelder zu bezahlen, nicht aber mit Individuen oder Firmen zu handeln, die sich Rohstoffe durch Bestechung oder Begünstigung beschafft haben.[36] Schweizer Rohstoffhändler können also von Schmiergeldpraktiken profitieren, die von der heutigen Korruptionsgesetzgebung nicht erfasst werden. Deshalb braucht es spezifische Sorgfaltspflichten für diesen sensiblen Sektor, welche sowohl die Produktionsbedingungen als auch die Handelspartner und deren Umfeld erfassen. Und um diese Sorgfaltspflichten durchzusetzen und ihre Wirksamkeit zu garantieren, braucht es die Rohstoffmarktaufsicht Schweiz.

Indirekte Regulierung via Finanzmarktakteure? - Fehlanzeige!

Die Schweizer Rohstoffbranche und die Bundesverwaltung negieren ihre Verantwortung im Kampf gegen illegale Rohstoffe und die Notwendigkeit neuer Massnahmen jeweils mit dem Hinweis, dass ja schon die Banken, welche Handelsgeschäfte finanzieren, dem Geldwäschereigesetz unterstellt seien. So würden Geschäfte mit illegalen Rohstoffen verhindert. Diese Annahme ist aber aus mindestens drei Gründen falsch:

1. Im Rohstoffhandel werden auch viele bargeldlose Geschäfte getätigt, etwa «Swaps», wo der Rohölexport direkt (d.h. ohne Finanzintermediär) mit dem Import raffinierter Produkte verrechnet wird.
2. Die Bank wendet die Sorgfaltsprüfung gegenüber ihrem Kunden, aber nicht gegenüber dessen Kunden oder Geschäftspartnern an. Und sie verfügt auch nicht über alle relevanten Informationen, etwa in Bezug auf die verrechneten Preise und deren Angemessenheit.
3. Ein Rohstoffhändler kann seine Bank auch vorsätzlich täuschen. Die in der Wolfsberg-Gruppe zur Geldwäschereibekämpfung zusammengeschlossenen Finanzinstitute (inkl. UBS und CS) bestätigen dies in einem Dokument zu «Trade Finance»: «Es muss verstanden werden, dass Banken in der Regel nicht in der Lage sind, zu erkennen, ob Transaktionen durch Über- oder Unterfakturierung (oder andere Umstände, wo Werte falsch angegeben werden) ungewöhnlich sind.»[37]

Schweizer Regulierungsoase im globalen Transparenz-Trend

Zahlungstransparenz, das heisst die Offenlegung von Finanzflüssen der Rohstoff-Firmen an die Regierungen der Förderländer, ist das am weitesten entwickelte Instrument gegen den Rohstoff- Fluch. Sie umfasst alle geldwerten Leistungen von Bergbau- und Förderunternehmen an Regierungsstellen oder Staatsbetriebe, also Zahlungen für Lizenzen, Steuern, Royalties oder für den Kauf von Rohöl. Zahlungstransparenz alleine bekämpft aber weder alle Ursachen des Rohstoff- Fluchs noch führt sie zu einer gerechteren Verteilung der Rohstoffrenten zwischen Förderländern und Firmen. Sie ist aber dennoch ein so wirksames wie unverzichtbares Instrument für die bessere Verwendung von Rohstofferträgen in den Förderländern, weil deren potenzielle Veruntreuung nur so erkannt und bekämpft werden kann. Und sie erlaubt der Bevölkerung dieser Länder, von den Regierungen Rechenschaft über die Verwendung der wichtigsten Einnahmequellen zu verlangen.

Das Prinizip der Transparenz von Finanzflüssen im Rohstoffsektor wird von der Extractive Industry Transparency Initiative (EITI) schon seit 2003 angewendet. EITI ist eine Multistakeholder-Initiative von Staaten, Unternehmen und der Zivilgesellschaft. Ein Land, das der EITI beitritt, muss sicherstellen, dass dort tätige Rohstoffunternehmen alle ihre Zahlungen an Regierungsstellen offenlegen. Ebenso müssen die staatlichen Stellen ihre erhaltenen Beträge dokumentieren. Unabhängige Auditoren stellen diese beiden Angaben einander gegenüber und weisen auf allfällige Differenzen hin.

Bei allem Vorbildcharakter hat EITI aber auch bedeutende Schwächen. So sind wichtige Förderländer nicht EITI-Mitglied, darunter nicht zufällig einige mit gravierenden Gouvernanz- und Korruptionsproblemen (z.B. Russland, die Demokratische Republik Kongo, Angola oder Gabun).[38] Zudem zeigt eine Studie des Revenue Watch Institute, dass von 58 Ländern, die mehrheitlich EITI-Mitglieder sind, drei Viertel trotzdem nur «teilweise» oder «schwach» transparent sind.[39] Dies darum, weil auch einige Länder, die als «konform» mit dem EITI-Standard gelten, wichtige Zahlungen dennoch nicht offenlegen. Und schliesslich beschloss EITI 2013 zwar, Handelsgeschäfte einzubeziehen. Auch die Zahlungen für Verkäufe von Rohstoffen durch Regierungen oder staatliche Unternehmen sollen offengelegt werden. EITI-Staaten, welche selber substanziell Rohstoffe verkaufen, sind zur Offenlegung ihrer Einnahmen verpflichtet. Im Gegensatz zu Fördergeschäften ist es aber lediglich empfohlen, dass EITI-Staaten hier auch die Firmen zu Offenlegung verpflichten.

Diese drei Lücken zeigen, dass es in den Sitzstaaten der Rohstoff-Firmen gesetzliche Massnahmen braucht, um auch bei Förderländern mit unwilligen oder unfähigen Regierungen Transparenz zu schaffen. Die USA haben mit dem Dodd-Frank Act (Section 1504) im August 2012 die erste entsprechende Gesetzgebung in einem «Home State» erlassen. Demnach müssen nun alle börsenkotierten Bergbau- und Erdölfirmen ihre Zahlungen an Regierungen ab 100‘000 Dollar rapportieren, Land für Land und Projekt für Projekt. Im Juni 2013 folgte die EU mit einer ähnlichen Regelung.[40] Und in Kanada hat eine Arbeitsgruppe mit Vertretern von Rohstoff-Firmen und der Zivilgesellschaft kürzlich Vorschläge für analoge rechtliche Schritte gemacht.[41] Der Rohstoffhandel wird von den bisherigen Transparenzregulierungen der Sitzstaaten jedoch kaum abgedeckt. Wie oben gezeigt, sind Rohstoffhändler aber für die Schweiz als Sitzstaat wie auch für viele Förderländer absolut zentrale Akteure. Es braucht deshalb in der Schweiz eine Transparenzgesetzgebung, die auch börsenkotierte und privat gehaltene Rohstoffhandelsfirmen umfasst. Nur so kann unser Land seinen Beitrag zur Bekämpfung des Rohstoff-Fluchs leisten und zugleich sicherstellen, dass die Schweiz keine Regulierungsoase wird, die lichtscheue Unternehmen anzieht.

Die Schweiz braucht eine Rohstoffmarktaufsicht

Der bundesrätliche Rohstoffbericht hält zwar fest, «dass die Schweiz in der Regel keine spezifisch auf einzelne Sektoren ausgerichtete Wirtschaftspolitik betreibt»[42]. Dazu gibt es jedoch eine gewichtige Ausnahme: Die eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA leistet eine «konsequente Aufsicht und berechenbare Regulierung»[43]. Zudem ist der Finanzsektor durch eine eigene Gesetzgebung reguliert. Die FINMA hat einen vielfältigen Auftrag, sie soll:

• Finanzmarktkunden vor Insolvenzen der Finanzinstitute, vor unlauteren Geschäftspraktiken und vor Ungleichbehandlung im Börsenbereich schützen;
• die Stabilität des Finanzsystems gewährleisten;
• das Vertrauen in das geordnete Funktionieren der Finanzmärkte fördern;
• dem Ruf und dem Ansehen des Finanzplatzes Sorge tragen sowie zum Erhalt und zum Ausbau der Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes beitragen.[44]

Mit dem Vorschlag der EvB für eine Rohstoffmarktaufsicht Schweiz (ROHMA) liegt erstmals ein konkreter Vorschlag für die umfassende Regulierung des Rohstoffsektors in der Schweiz vor. Als unabhängige Behörde könnte die ROHMA durch Aufsicht und Regulierung von Rohstoffförder- und Handelsfirmen sowie Goldraffinerien einen wichtigen Beitrag zur Verminderung der Problematik des Rohstoff-Fluchs und zur Mobilisierung von Ressourcen für Entwicklung und Armutsbekämpfung in rohstoffreichen Entwicklungsländern leisten. Die ROHMA würde sicherstellen, dass die Unternehmen weitreichende Sorgfaltsprüfungen (Due Diligence) vornehmen müssen. Und zwar:

• Sorgfaltsprüfungen bezüglich der ganzen Zulieferkette verhindern den Handel mit illegalen oder illegitimen Rohstoffen, von Rohstoffen, die unter Verletzung der Menschenrechte oder Missachtung von Umweltnormen erworben wurden oder Konflikte sowie kriminelle Organisationen finanzieren.
• Sorgfaltsprüfungen bezüglich der Geschäftspartner verhindern unerlaubte Geschäfte mit politisch exponierten Personen, deren privilegierte Stellung ein Geschäft negativ beeinflussen kann.

Ebenso würde die Aufsicht erreichen, dass die Unternehmen ihre Pflichten bezüglich Vertrags- und Zahlungstransparenz erfüllen, internationale Sanktionen befolgen und auf aggressive Steuervermeidung verzichten. Nach Erhalt einer Lizenz von der ROHMA würde diese sicher stellen, dass die Rohstoff-Unternehmen alle Bedingungen für ihre Lizenz und alle gesetzlichen und regulatorischen Anforderungen dauerhaft erfüllen. Schliesslich könnte die Schweiz, weil sie mit der ROHMA wichtige Pionierarbeit geleistet hat, sich international dafür einsetzen, dass auch andere Rohstoffhandelsplätze vergleichbare Regeln gegen den Rohstoff-Fluch erlassen.[45]

Mehr dazu, wie die ROHMA gegen den Rohstoff-Fluch konkret vorgehen würde, finden Sie detailliert ausgearbeitet auf www.rohma.ch

Vor einigen Jahren hat die Schweiz die Bedeutung ihres Rohstoffsektors erkannt. Die EvB hat dazu mit ihrem Buch «Rohstoff – Das gefährlichste Geschäft der Schweiz» einen massgeblichen Beitrag geleistet. Langsam macht sich auch die Einsicht in Bezug auf die Probleme breit, welche diese Branche verursacht und die Gefahren für die Reputation der Schweiz und ihre Stellung in der Weltgemeinschaft, die damit verbunden sind, werden allmählich wahr- und ernstgenommen. Die Definition der Probleme blieb aber unscharf und auf überzeugende Lösungsvorschläge wartet die Öffentlichkeit bislang vergebens. Die EvB zeigt mit diesem Papier auf, dass der Beitrag der Schweizer Akteure zum Rohstoff-Fluch jener zentrale Problemkomplex ist, der dringend angegangen werden muss. Die Rohstoffmarktaufsicht ROHMA wäre Garantin für einen verantwortlichen Rohstoffplatz Schweiz, der mithilft, dass die Förderländer ihren Reichtum zum Wohl ihrer Bevölkerungen nutzen können.

EvB - Erklärung von Bern

[1] Africa Progress Panel, Africa Progress Report 2013, Equity for Extractives, Stewarding Africa’s natural resources for all, S. 6.

[2] Grundlagenbericht Rohstoffe, Bericht der interdepartementalen Plattform Rohstoffe an den Bundesrat, 27.3.2013.

[3] McKinsey Global Institute, Reverse the curse: Maximizing the potential of resource-driven economies, December 2013, S. 100.

[4] Michael L. Ross, The Oil Curse, How Petroleum Wealth Shapes the Development of Nations, Princeton and Oxford, 2012, S. 13.

[5] Africa Progress Panel, Africa Progress Report 2013, S. 22–28.

[6] Africa Progress Panel, Africa Progress Report 2013, S. 20.

[7] Africa Progress Panel, Africa Progress Report 2013, S. 31.

[8] Bericht in Erfüllung der Empfehlung 8 des Grundlagenberichts Rohstoffe und des Postulats 13.3365 «Mehr Transparenz im Schweizer Rohstoffsektor»

[9] McKinsey Global Institute, Reverse the curse, S. 25.

[10] Paul Collier, How can help African nations to extract fair value, Financial Times 13.5.2013, S. 9.

[11] McKinsey Global Institute, Reverse the curse, S. 31–33.

[12] Paul Collier, How can we help African nations to extract fair value, S. 9.

[13] African Development Bank, Organisation for Economic Co-operation and Development, United Nations Development Programme, Economic Commission for Africa, African Economic Outlook 2013, S. 157.

[14] UNCTAD, Trade and Development Report 2010, S. 157.

[15] Bericht über internationale Finanz- und Steuerfragen 2013, Eidgenössisches Finanzdepartement EFD 2013, S. 20.

[16] Gemeinsame Studie der EvB, Swissaid und ihrer US-Partnerorganisation Natural Resource Governance Institute: «Big Spenders: Swiss Trading Companies, African Oil, and the Risks of Opacity» http:// www.ejpd.admin.ch/content/dam/data/bj/aktuell/news/2014/2014- 06-25/ber-d.pdf

[17] Erklärung von Bern, Trafiguras Geschäfte in Angola, Februar 2013, S. 3.

[18] Firmen mit Hauptsitz, Entscheidungszentrum oder zentralen Konzernfunktionen in der Schweiz.

[19] www.forbes.com/pictures/eimh45gjid/no-24-dan-gertler/, besucht am 26.3.2014.

[20] Africa Progress Panel, Africa Progress Report 2013, S. 58.

[21] Grundlagenbericht Rohstoffe, S. 20.

[22] Siehe das von der Erklärung von Bern veröffentlichte Organigramm der Gruppe.

[23] RTS, «Mise au point», 29.4.2012.

[24] Erklärung von Bern, Trafiguras Geschäfte in Angola, Februar 2013, S. 2.

[25] «L’affaire Gunvor ou l’anatomie d’un scandale pétrolier russo- congolais», Le Monde, 3.6.2013.

[26] «Comment le Congo a fait chuter un prince du pétrole genevois», Le Temps, 20.10.2012.

[27] Reuters, «Nigeria seeks Swiss help in $6.8 bln fuel subsidy probe», 10.12.2012.

[28] Erklärung von Bern, Dunkle Geschäfte und dreckige Gewinne : Schweizer Rohstoffhändler in Nigeria, November 2013, S. 10.

[29] Communiqué de Presse de TRIAL du 4 novembre 2013; Tribunal Pénal fédéral, Décision du 24 janvier 2014, BB.2013.174, BB.2013.174.

[30] Grundlagenbericht Rohstoffe, S. 2.

[31] European Parliament, Money laundering: MEPs vote to end anonymity of owners of companies and trusts, European Parliament News, 20.2.2014.

[32] The World Bank, Six Questions on the Cost of Corruption with World Bank Institute Global Governance Director Daniel Kaufmann, The World Bank News and Broadcast, 2013.

[33] African Development Bank, Africa Economic and Development Brief, Volume 4, Issue 40, S. 2.

[34] Transparency International, 2011 Bribe Payers Index, S. 15.

[35] Grundlagenbericht Rohstoffe, S. 36.

[36] Art. 322 Swiss Penal Code.

[37] The Wolfsberg Group, The Wolfsberg Trade Finance Principles, Januar 2009, S. 16.

[38] http://eiti.org/fr/countries; besucht am 25.3.2014.

[39] Revenue Watch Institute, The 2013 Resource Governance Index.

[40] Richtlinie 2013/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013, Kap. 10, Art. 41.

[41] www.mining.ca/news-events/press-releases/new-framework-clears-path-transparency-canadas-mining-sector; Communiqué 16.1.2014.

[42] Grundlagenbericht Rohstoffe, S. 1.

[43] FINMA-Webseite

[44] FINMA-Webseite

[45] Zusätzlich zur ROHMA braucht es in der Schweiz gesetzliche Neuerungen. Diese sind zwar auch für die Bekämpfung des Rohstoff-Fluchs von zentraler Bedeutung, sollten sich aber auf alle Schweizer multinationalen Unternehmen erstrecken: • Öffentlich zugängliche Register über die wirtschaftlich Berechtigten;

• Pflicht zu rRespektierung der Menschenrechte und Durchführung entsprechender Sorgfaltsprüfungen gemäss den UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte;

• Verbesserung des Zugangs zu Schweizer Gerichten für Opfer von schweren Menschenrechtsverletzungen durch Schweizer Firmen im Ausland

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