ASEAN weiss um die Bedeutung der Schaffung von Arbeitsplätzen und hat sich die Verbesserung der Aus- und Weiterbildung sowie die soziale Absicherung der Arbeitnehmer/innen zum Ziel gesetzt. Die Situation vieler Arbeitsmigranten in ASEAN-Ländern ist jedoch aufgrund eines mangelhaften Rechtsrahmens katastrophal. Angesichts der jährlich steigenden Anzahl der Migranten ist eine Verbesserung der Lage kaum in Sicht, wenn für die folgenden Probleme keine Lösungen gefunden werden:
- fehlender Zugang zu legalen Formen der Migration und zu sicheren Migrationswegen
- hohe Kosten für die Migranten, einschliesslich illegaler Migrationsgebühren
- Probleme mit Arbeitsvermittlungsagenturen und Arbeitsvermittlern
- Misshandlungen auf den verschiedenen Stationen des Migrationsprozesses
- Menschenhandel
- Gewalt gegen Frauen und geschlechtsbasierte Ausbeutung und Misshandlung
- viele Migranten haben keine Papiere
- geringe Löhne und lange Arbeitszeiten
- ausbeuterische Arbeitsbedingungen
- Löhne werden nicht ausgezahlt
- Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz
- Hausarbeit untersteht nicht dem Schutz durch die Arbeitsgesetze
- Ausbeutung und Misshandlung von Hausangestellten
- Kriminalisierung und Verhaftung von Arbeitsmigranten ohne Papiere.
Bereits im Jahr 2004 wurde unter Ziffer 1.1.4.6 und 1.1.4.7 des ASEAN-Aktionsprogramms von Vientiane, das die weitere ASEAN-Integration und –Entwicklung fördert, die Einrichtung eines ASEAN-Rahmeninstruments zum Schutz und zur Förderung der Rechte der Arbeitsmigranten (ASEAN Instrument on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers – AIMW) gefordert. Im Januar 2007 unternahm die ASEAN einen gewaltigen Schritt zur Lösung der Probleme im Zusammenhang mit der Arbeitsmigration: die Unterzeichnung der ASEAN-Erklärung zum Schutz und zur Förderung der Rechte der Arbeitsmigranten (DPPMW). Die Erklärung verpflichtet die ASEAN-Mitgliedstaaten, sich für einen fairen und angemessenen Schutz von Beschäftigungsverhältnissen, für die Zahlung von Löhnen und einen angemessenen Zugang zu menschenwürdigen Arbeits- und Lebensbedingungen für Arbeitsmigranten einzusetzen.
Mit der DPPMW wurde auch der ASEAN-Ausschuss für deren Umsetzung eingerichtet (ACMW), der bei dem Treffen der hochrangigen Vertreter der Arbeitsministerien (Senior Labour Officials Meeting) 2008 Bericht erstatten sollte. Gleichzeitig wurde das ASEAN-Forum zu Arbeitsmigration (AFML) zur Förderung und Umsetzung der DPPMW gegründet. Es tagt einmal jährlich und bringt Vertreter von Regierungen, Arbeitgebern, Arbeitnehmern, zivilgesellschaftlichen Organisationen (CSOs), internationalen Organisationen und internationale Expert/innen zusammen. Das Forum dient in erster Linie der Diskussion, dem Erfahrungsaustausch und der Konsensbildung im Hinblick auf die Schutzfragen, die unter der DPPMW zu lösen sind, erarbeitet aber auch Empfehlungen und überprüft deren Umsetzung.
Bei der ersten Sitzung des ACMW wurde ein Arbeitsplan mit vier vorrangigen Themen verabschiedet: (1) Intensivierung des Schutzes und der Förderung der Rechte von Arbeitsmigranten vor Ausbeutung und Misshandlung; (2) Stärkung dieses Schutzes und der Förderung durch ein verbessertes Arbeitsmigrationsregime in den ASEAN-Mitgliedstaaten; (3) regionale Zusammenarbeit zur Bekämpfung des Menschenhandels in der ASEAN-Region und (4) Entwicklung des seit dem Jahr 2004 ausstehenden ASEAN-Instruments zum Schutz und zur Förderung der Rechte der Arbeitsmigranten (AIMW).
Die Vertreter aus Indonesien, Malaysia, den Philippinen und Thailand formulierten die vier Schlüsselgrundsätze eines AIMW:
1. „Das Rahmeninstrument gilt für alle Migranten in der ASEAN-Region, unabhängig von ihrem rechtlichen Status“. Dieser Grundsatz wurde von den zehn Mitgliedstaaten in der Bangkok-Erklärung zu irregulärer Migration im Jahr 1999 bestätigt.
2. Das ASEAN-Migrationsregime „wird geleitet von der Erkenntnis, dass der Schutz der Arbeitsmigranten eine gemeinsame Verantwortung der Ausgangs- und der Zielländer ist und dass die Migration nutzbringend sowohl für die Ausgangs- als auch die Zielländer ist“. Dies steht in Einklang mit der Präambel des ACMW.
3. Arbeitsmigranten werden nicht diskriminiert und genau wie einheimische Arbeitnehmer behandelt. Dies bedeutet insbesondere die Ergreifung proaktiver Massnahmen zur Beendigung jeder Form der Stigmatisierung von Arbeitsmigranten und der Familienangehörigen.
4. Der Bereich Arbeitsmigration zeichnet sich durch „geschlechtersensitive Massnahmen, Prozesse und Praktiken“ aus.
Alle ASEAN-Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die acht wesentlichen Übereinkommen (29, 87, 98, 100, 105, 111, 138 und 182) der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) – die sogenannten Kernarbeitsnormen – zu unterzeichnen, um sicherzustellen, dass die vier Schlüsselgrundsätze eingehalten werden, und die nationalen Gesetze an diese Kernarbeitsnormen anzupassen. Die ASEAN-Mitgliedstaaten sind auch angehalten, die Ratifizierung der ILO-Übereinkommen 94 und 143 wohlwollend zu prüfen, die sich auf Migration sowie die UN-Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen beziehen.
Das Rahmeninstrument AIMW ist als eine rechtlich bindende Vereinbarung aller ASEAN-Mitgliedstaaten gemäss Artikel 5.2 der ASEAN-Charta gedacht. Allerdings liegt der Entwurf seit Dezember 2009 auf Eis, als der Vorschlag abgelehnt wurde, auch Migranten ohne gültige Aufenthaltspapiere unter den Schutz des AIMW zu stellen. Über die Taskforce für Arbeitsmigranten in ASEAN versuchen CSOs in den ASEAN-Ländern, hier weiterhin Druck auszuüben, damit das AIMW zustande kommt.
Die Tripartite Action for the Protection of the Rights of Migrant Workers in the ASEAN Region ist ein Projekt der ILO, das auf den Zeitraum von 2012 bis 2016 ausgelegt ist. Als dreigliedrige (tripartite) Massnahme setzt sie auf Verhandlungen zwischen Regierungen und Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen (einschl. ACMW, ACE und ATUC) und richtet sich an aktuelle und potenzielle Migranten in der ASEAN Region.[i]
Die folgende Tabelle zeigt den Stand der Ratifizierung der ILO-Kernarbeitsnormen durch die ASEAN-Mitgliedstaaten.
Bild: Stand der Ratifizierung der ILO-Kernarbeitsnormen. / Ashley William Gois (CC BY-NC-ND 3.0 cropped)
Irreguläre Migration
Von irregulärer Migration spricht man, wenn die Migranten keine gültigen Aufenthaltspapiere haben oder im informellen Sektor beschäftigt sind oder wenn sich Migranten und/oder Arbeitgeber in irregulären Kanälen bewegen.[ii] Für Arbeitnehmer, die diese Wege nutzen, ist die Gefahr der Gewalt am Arbeitsplatz am grössten, sie müssen unter den schlechtesten Bedingungen arbeiten und sind Schikanen, Misshandlung und Ausbeutung ausgesetzt. Das ist besonders alarmierend, da es häufig nur geschehen kann, weil die Migranten keinen Zugang zu den notwendigen Informationen über die Gesetzeslage oder über Hilfsangebote haben. Das gilt insbesondere für die Vorbereitung vor dem eigentlichen Migrationsbeginn, bei der die Menschen in Richtung ungelernte Arbeit gedrängt werden.Irreguläre Migration kann als Ausdruck des Rechts auf Freizügigkeit interpretiert werden. Paradoxerweise gewährt internationales Recht die Freiheit, ein Land zu verlassen, aber nicht diejenige, in ein anderes Land einzureisen. Die Kluft zwischen ökonomischen Bedürfnissen und politischen Erwägungen ist sichtbar, weil Waren und Kapital ungehindert Grenzen überschreiten können, Menschen jedoch nicht.[iii]
Migranten werden häufig in der Privatwirtschaft ausgebeutet: Sie sind Opfer sexueller Ausbeutung oder der Ausbeutung der Arbeitskraft in Bereichen wie Landwirtschaft, Bau, Hausarbeit oder Fertigung. Andere wiederum sind Opfer staatlicher Zwangsarbeit. Diese gemischten Ströme irregulärer Migrationsgruppen umfassen Flüchtlinge, Arbeitsmigranten, Asylsuchende, Opfer von Menschenhändlern, geschleuste Migranten und unbegleitete Minderjährige. Das ist ein grosses Problem angesichts der grossen Wahrscheinlichkeit, dass nicht alle Flüchtlinge und Staatenlose vollständig erfasst werden und angesichts der Tatsache, dass diese Ströme jährlich zunehmen. Leider hat die ASEAN bisher zu diesem Thema geschwiegen oder nur sehr wenig zur Lösung des Problems beigetragen.
Frauen
Migrantinnen sind immer einer besonders hohen Gefahr der Ausbeutung ausgesetzt, da sie von ihren Arbeitgebern – die Visa, Unterkunft und Lohn gewähren – besonders abhängig sind. Ihr beschränkter Zugang zu Informationen und die Sprachbarriere hindern sie häufig daran, schlechte Behandlung und/oder schlechte Arbeitsbedingungen als solche zu erkennen und anzuzeigen. Die Arbeitsaufsicht ist zwar nützlich, deckt aber nicht immer den informellen Sektor ab, obwohl sie gerade dort, wo Missbrauch und Ausbeutung verbreitet sind, eingreifen müsste. Insbesondere im Fertigungssektor in der ASEAN-Region müssen Migrantinnen häufig unerklärte Lohnkürzungen hinnehmen – sei es für medizinische Versorgung, für Verpflegung oder gar für Transport, obwohl sie in unmittelbarer Nachbarschaft zu den Fabriken wohnen.Obwohl alle ASEAN-Mitgliedstaaten die UN-Frauenrechtskonvention (CEDAW) und die UN-Kinderrechtskonvention ratifiziert haben, werden die Themenbereiche Migrantinnen und Kinder vernachlässigt, insbesondere im AIMW. Daher wurden alternative Wege gesucht, um Migrantinnen Schutz und Unterstützung zukommen zu lassen.
Am 12. und 13. November 2014 fand die ASEAN Regional Conference of Senior Officials on Strengthening the Protection and Empowerment of Women Migrant Workers in Manila auf den Philippinen statt. Dort standen Schutz und Stärkung der Rolle von der Migrantinnen im Mittelpunkt, einschliesslich Kapazitätsbildung für geschlechtersensitive politische Massnahmen im Bereich Migration. Ziel der Regionalkonferenz war es, zum aktuellen Prozess der Formulierung des AIMW beizutragen. Allerdings schreitet die Umsetzung dieses Rahmeninstruments, wie bereits erwähnt, nur sehr schleppend voran.
Die Zielländer müssen Einrichtungen zum Schutz der Gesundheit und der Mutterschaft von Migrantinnen zur Verfügung stellen, etwa getrennte Bereiche für Migrantinnen, um sie vor Belästigungen und sexuellen Übergriffen zu schützen. Alternativ sollten Einrichtungen für schwangere und stillende Frauen angeboten werden, denn die Gefahr für Migrantinnen wegen einer Schwangerschaft entlassen zu werden ist extrem gross. Im ILO-Übereinkommen 183 über den Mutterschutz heisst es, dass Frauen nicht gezwungen sein sollten, während der Schwangerschaft in gesundheitsschädlichen oder gefährlichen Tätigkeiten zu arbeiten. Leider hat kein ASEAN-Land dieses Übereinkommen ratifiziert.
Hausangestellte
Arbeitsgesetze schliessen häufig Hausangestellte nicht mit ein oder bieten nicht ausreichend Schutz, da die Gesetze nicht effektiv durchgesetzt werden. Laut Martin und Abella[iv] verfügt kein ASEAN-Mitgliedstaat – ausgenommen die Philippinen – über spezielle Gesetze für Hausangestellte. Malaysia und Singapur schliessen in ihren Gesetzen ausländische Hausangestellte sogar aus.Das ist insofern alarmierend, als Hausarbeit der Bereich ist, in dem die meisten ASEAN-Migrantinnen arbeiten. Für Hausangestellte ist das Risiko der Ausbeutung und der überlangen Arbeitszeiten besonders hoch. In gewissem Masse sind sie aufgrund ihrer sittenwidrigen Verträge moderne Sklaven. Hausangestellte berichten von exorbitanten Vermittlungsgebühren, die sie zahlen müssen, bevor sie entsendet werden, oder dass Teile ihres Lohns abgezogen werden, was dazu führt, dass sie bei ihren Arbeitgebern und/oder Arbeitsvermittlern in Schuldknechtschaft sind.
Viele Migrantinnen fliehen aus dieser unerträglichen Situation und versuchen, neue Arbeitgeber zu finden. Allerdings wird auch immer wieder berichtet, dass Arbeitgeber den Reisepass der Angestellten einbehalten, wodurch die Frauen weder neue Arbeit suchen noch nach Hause zurückkehren können, sogar nach Ablauf ihres Arbeitsvertrags. Natürlich gelten sie dann als Personen ohne gültige Aufenthaltspapiere.
Um Hausangestellte in die „klassische“ Arbeiterschaft einzubeziehen, initiierte die ILO das Übereinkommen 189 über menschenwürdige Arbeit für Hausangestellte. Sie nutzt die dreigliedrige Struktur der ILO, die Vertreter von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Regierungen zusammenbringt, um sich auf Mindeststandards zum Schutze der Rechte und der Wohlfahrt der Migrantinnen zu einigen.
Kinder
Schätzungen des thailändischen Arbeitsministeriums zufolge gibt es in Thailand zusätzliche 1,3 bis 2 Millionen irreguläre Kinder-Arbeitsmigranten. In der Provinz Mae Sot wurden dazu 313 Kinder aus Myanmar befragt: Das jüngste war zwölf Jahre alt und bediente acht Stunden am Tag sieben Tage die Woche eine Maschine in einer Fabrik. Alle diese Kinder mussten extrem lange arbeiten, hatten keine Ferien, arbeiteten an gefährlichen Maschinen, waren mitunter Chemikalien ausgesetzt und sogar auch in Schuldknechtschaft.Am 21. Oktober 2015 berichtet Dr. Ong Kian Ming, Abgeordneter in Serdang, in den Medien, dass von 71,363 Migranten, die aktuell in Lagern in Malaysia festgehalten sind, 1,918 Kinder sind. In jedem der Lager befinden sich Kinder, die meisten in Bekenu, Sarawak, (299) und die wenigsten in Semuja, Sarawak (9).
Empfehlungen
Die ILO hat nicht die Durchschlagskraft anderer internationaler Wirtschaftsinstitutionen. Ziel ihrer Resolution ist es daher, einen rechtebasierten Ansatz zu internationaler Migration zu schaffen, es den Ländern zu ermöglichen, ihre eigenen Gesetze zu verabschieden und Massnahmen zu ergreifen, und denjenigen Ländern zu helfen, die die relevanten ILO-Übereinkommen ratifiziert haben.Die Sammlung geschlechterspezifischer Daten ist von enormer Bedeutung, denn nur so verstehen wir, welche Arbeiten Frauen verrichten und wie sie rekrutiert werden. Daten können so die Fakten belegen und von der Politik als Grundlage für Massnahmen herangezogen werden. Politik und zivilgesellschaftliche Organisationen benötigen Daten, um die Effektivität der Massnahmen zu evaluieren und zu erkennen, ob die Arbeitsmigranten tatsächlich Zugang zu Hilfsangeboten haben.
Im Jahr 2012 wurde die Initiative des thailändischen Rechtsreformausschusses (Law Reform Commission) für ein ASEAN-Übereinkommen zur Förderung und zum Schutz der Rechte der Arbeiter (ASEAN Agreement on the Promotion and Protection of the Rights of Workers) angenommen. Es ist breiter angelegt, da es auf alle Arbeiterinnen und Arbeiter abzielt und von einer Gleichbehandlung von Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten, insbesondere denen im Pflege- und Hausarbeitsbereich, ausgeht. Die Verhandlungen konzentrierten sich auf die Konsensbildung zwischen den ASEAN-Mitgliedstaaten zu jedem Artikel des Entwurfs. Die endgültige Fassung des ASEAN Agreement on the Rights of All Workers wurde im Rahmen der AFML vom 26. bis zum 28. Oktober 2015 erstellt.
Die künftigen Bemühungen zum Thema Arbeitsmigration in der ASEAN sollten sich auf die folgenden Bereiche konzentrieren:
- Überprüfung von Massnahmen
- Praktiken der Migrationsindustrie und der Vermittler
- Rechenschaftspflicht der Arbeitgeber
- Dialog
- gemeinsame Verantwortung von Ausgangs- und Zielländern, von Arbeitgebern, Vermittlern und Migranten
- Förderung der Menschenrechte
- Schliessung der Gleichbehandlungslücke
Daten sind unerlässlich, denn sie können helfen, die beachtlichen Unterschiede zwischen den Geschlechtern zu verstehen, die sowohl am Arbeitsplatz als auch ausserhalb zu erkennen sind. Auf nationaler Ebene müssen sich die Behörden stärker bemühen, Daten zeitnah zu veröffentlichen, da dies die wissenschaftliche Aufarbeitung erleichtert und Migrationstrends früher erkennbar macht. Der Austausch von Informationen und Statistiken zwischen den relevanten Behörden der Mitgliedstaaten könnte dazu beitragen, die aktuellen Wissenslücken über irreguläre Migration zu schliessen.
Bezirksbehörden und nationale Gesetze und Serviceleistungen müssen besser verzahnt werden, damit insbesondere Letztere auch tatsächlich die Menschen erreichen, die Hilfe benötigen. Die moderne Informationstechnologie mit digitalisierten Daten anstatt dem bisherigen papiergestützten System erleichtert die Erfassung und Verarbeitung von Daten. IT ist auch ein wichtiges Instrument in Informationskampagnen, die das Bewusstsein für die möglichen Risiken der Migration schärfen.
