Am Anfang stand eine Art Symbiose von hochverschuldeten Staaten und privaten Gläubigern; die Probleme der Staatsfinanzierung, hervorgerufen etwa durch hohe Militärkosten, führte zur Integration reicher Finanziers in die Ausübung von Regierungsmacht. Das ergab einerseits die Figur des neuzeitlichen Finanzstaates, in dem private Kreditgeber von der Besteuerung des Rests der Bevölkerung profitierten.
Andererseits wurden Privatunternehmen und Finanzkonsortien mit staatlichen Privilegien ausgestattet – Genueser Bankiers seit Ende des Mittelalters oder die niederländische Ostindienkompanie seit dem 17. Jahrhundert wären prominente Beispiele dafür.
Para-demokratische Institutionen entstehen
Ein wesentlicher Schritt wurde dann mit der Gründung von Nationalbanken geleistet. Berühmtestes Beispiel: die Gründung der Bank of England, 1694. Damit wurde eine dauerhafte Staatsfinanzierung garantiert, vor allem aber auch Rechtssicherheit für die Investoren und eine stabile Verzinsung der Staatskredite geboten. Ein Privatunternehmen wurde zur Regierungsinstitution. Wichtige Voraussetzung dafür war die Glorreiche Revolution, d.h. die rechtliche Bindung des englischen Königshauses durch das Parlament, die den König zu einem verlässlichen Vertragspartner machte.Umgekehrt wurden der Bank of England hoheitliche Befugnisse zugesprochen – der König etwa hatte keinen Zugang zu den Verhandlungen und Entscheidungen der Bank. Das heisst: Gerade die Demokratisierung politischer Herrschaft führte zum Format eines quasi-souveränen Bankinstituts. Das hatte schon damals heftige Debatten über den besonderen Machtzuwachs solcher Einrichtungen hervorgerufen.
Ein weiterer Schritt geschah mit der Gründung von Zentralbanken im 20. Jahrhundert, die sich unter dem Dogma der Unabhängigkeit oder Zentralbankautonomie vollzog, vom Federal Reserve System in den USA (1913) über die deutsche Bundesbank (1957) bis zur Europäischen Zentralbank. Der Zweck dieser Banken lag nun weniger in der Staatsfinanzierung, als in der Sicherung des äusserst instabilen Finanz- und Währungssystems. Daraus wurde auch die radikale Unabhängigkeit abgeleitet. Die EZB etwa kann weder von nationalen noch von europäischen Regierungsorganen bzw. Parlamenten kontrolliert werden; sie ist mit ihren Entscheidungen souverän und ausschliesslich gegenüber den Finanzmärkten verantwortlich.
Man hat in diesem Zusammenhang auch von einer ‚Vierten Gewalt' gesprochen, die man para-demokratisch nennen muss. Und die Entscheidungsspiele während der letzten Finanzkrise haben gezeigt, wie unmittelbar solche Institutionen in nationale Regierungspolitiken intervenieren. Spätestens seit der Liberalisierung der Finanzmärkte ab den 1970er Jahren kann man schliesslich die Formierung einer transnationalen Exekutive verfolgen, deren politische Macht sich aus dem engen Zusammenwirken von Zentralbanken, internationalen Organisationen wie IWF und den starken Akteuren auf den Kapitalmärkten ergibt.
Wer ist Gläubiger letzter Instanz?
Bei der Formierung dessen, was man Finanzregime nennen könnte, beteiligten sich auch die verschuldeten Fürsten- und Königshäuser seit der Frühen Neuzeit, absolutistische Staatsmaschinen oder moderne Wohlfahrtsstaaten genauso wie private Investoren, die von den Handelshäusern und Bankiers der Renaissance bis zu den gegenwärtigen Grossbanken und Investmentgesellschaften reichen.Wesentlich für die gegenwärtige Situation und die Logik des Finanzregimes scheinen mir allerdings drei Dinge zu sein. Erstens hat die so genannte Finanzialisierung (oder der Finanzmarkt-Kapitalismus) der letzten Jahrzehnte zur Dominanz der Finanzmärkte über alle anderen Marktformen geführt. Dazu gehört z. B. die Ausrichtung von Unternehmensstrukturen an kapitalmarktgenerierten Grössen, die Verwandlung von sozialen Vorsorgeprogrammen in Finanzprodukte, die Vervielfältigung von Finanzinstrumenten (wie Derivate), die das Volumen der Finanzmärkte explodieren liess.
Das ging zweitens mit der Hegemonie marktliberaler Doktrinen einher, etwa mit der ‚efficient market hypothesis', für die der unregulierte Finanzmarkt die ‚flüssigste', d.h. beste und perfekteste aller Marktdynamiken darstellt. Darum sollte er auch vor den arbiträren Eingriffen der Politik geschützt werden: Geldpolitische Entscheidungen wurden den Regierungen entzogen und den unabhängigen Zentralbanken übertragen, fiskalpolitische Spielräume umgekehrt von den Marktbedingungen diktiert.
Vor diesem Hintergrund sind schliesslich Prozesse der Geldschöpfung selbst in die Finanzmärkte abgewandert, und die Akteure der Finanzindustrie konnten sich erfolgreich als Gläubiger letzter Instanz platzieren. Das bedeutet, dass in kritischen Fällen – wie 2008 oder während der jüngsten Krisenpolitik im Euroraum – die Interessen privater Gläubiger vor allen anderen Interessen bedient werden. Begründung: nur dadurch kann der Erhalt privater Vorsorgereserven (wie Pensionsfonds) garantiert und der Zusammenbruch des Wirtschaftssystems verhindert werden. Mit den Massnahmen zur Stabilisierung des Finanzsystems hat man zugleich einen Bereicherungsautomatismus installiert.
Staatshaushalte werden Privatunternehmen
Die Formulierung „Tyrannei der zufälligen Majorität einer Volksversammlung“ stammt vom schwedischen Ökonom Knut Wicksell, Ende des 19. Jahrhunderts, und wurde – ein wenig aus dem Zusammenhang gerissen – heute immer wieder mit der Mahnung verbunden, man sollte sich weniger auf das Abstimmungsverhalten über „Stimmzettel“ als auf die durch „Kurszettel“ getroffenen Entscheidungen verlassen. Das heisst: Demokratische Mehrheiten können in manchen Dingen – wie z. B. finanzpolitischen Angelegenheiten – wenig Kompetenz beanspruchen, man muss die entsprechenden Entscheidungen und Einschätzungen einer Minderheit, also dem Finanzpublikum überlassen.Das wurde seit einigen Jahrzehnten zur liberalen Staatsräson erhoben. Dabei argumentiert man ungefähr so: In Haushaltsdingen, in Fragen der Wirtschafts- und Finanzpolitik sind demokratische Regierungen von Mehrheiten abhängig und deshalb geneigt, zwecks Wiederwahl populäre Massnahmen – etwa Mehrausgaben für Sozialleistungen oder zur Bekämpfung zur Arbeitslosigkeit unter Inkaufnahme von Inflation – zu riskieren.
Das führe zu dem, was Ökonomen „dynamic“ oder „time inconsistency“ nennen, also zu einem Widerspruch zwischen einem langfristigen Engagement für Preisstabilität und niedrigen Inflationsraten einerseits und andererseits einem durch Wahlperioden motivierten Anreiz, Wirtschaftskonjunktur und Arbeitsmärkte kurzfristig zu stimulieren, verbunden mit den entsprechenden sozialen Unkosten. Darum müssen diese Befugnisse eben den demokratisch gewählten Regierungen genommen und der geld- und finanzpolitischen Verantwortung der Zentralbanken überstellt werden.
Aber diese Logik geht noch einen Schritt weiter, wie man das im Zuge der Eurokrise beobachten konnte. Demnach sollen Staatshaushalte wie Privatunternehmen behandelt werden; deren Bonität wird dann von den Märkten und insbesondere von den Ratingagenturen bewertet. So kam es zum Reputationswettbewerb unter den Euroländern und dazu, dass sich die Schulden von Schuldnerländern zusätzlich verteuerten und das Finanzpublikum nur durch die üblichen Schlankheitskuren, durch Privatisierungen, Abbau von Sozialleistungen, Änderungen im Arbeitsrecht etc. beruhigt werden konnten.
Dauerhaft unbeobachtet bleiben
Die enge Verflechtung von Staat und Finanz, die zum modernen Finanzregime führte, ist bislang nicht immer direkt in den Blick geraten. Das liegt wohl an theoretischen und begrifflichen Architekturen, die unsere Perspektiven auf polit-ökonomische Sachverhalte imprägnieren. Während politische Theorien den Staat weitgehend als geschlossenes Ensemble aus rechtlichen und administrativen Praktiken begreifen, werden dominante ökomische Theorien vom Systemcharakter des Marktes angeleitet.Wahrscheinlich hat sich dabei auch das Passepartout liberalistischer Lehren durchgesetzt, eine gut eingeübte Denkfigur, die von der Gegenüberstellung von Politik und Ökonomie, Staat und Markt animiert wird. Damit wurde ein klar aufgeteiltes Terrain vorgestellt, auf dem man eine Beschränkung von Staatsmacht durch die spontanen Mechanismen der Märkte, die Zähmung von Märkten aber wiederum von staatlichen Autoritäten erhofft. In dieser Polarisierung, die zum politischen und wissenschaftlichen Kleingeld gehört, machte etwa die Frage nach der regierungstechnischen Funktion von ökonomischen Prozessen und Einrichtungen wenig Sinn.
Von einigen Ausnahmen abgesehen – wie den Stamokap-Thesen, die sich auf die Verflechtung von imperialistischem Staat und Wirtschaft bezogen – gibt es kaum systematische Studien zur Genese von Finanzmacht, die aus den Allianzen von Staatsapparaten und Finanzkapital hervorgegangen ist. Es gibt beispielsweise keine politische Theorie der Zentralbanken. Man könnte hier an Michel Foucault erinnern, der einmal bemerkte, dass der Gegensatz von Staat und bürgerlicher Gesellschaft, an der die politische Theorie seit über 150 Jahren laboriert, wenig fruchtbar sei, um moderne Regierungsmacht zu beschreiben.
Ein weiterer Grund für die verminderte Sichtbarkeit dieser Phänomene liegt wohl darin, dass die effektiven Schnittstellen von Staat und Finanz häufig recht unförmigen Charakter haben. Auch das konnte man seit 2008 bemerken. Die wichtigsten Entscheidungen wurden von informellen Gremien oder Expertenkomitees (wie den so genannten ‚Institutionen') und auf informellen Wegen (etwa durch geschwinde Absprachen zwischen Regierungsvertretern, Zentralbankern und Grossinvestoren) getroffen. Das stellt ebenfalls eine theoretische Schwierigkeit dar: Der informelle Charakter dieser Entscheidungsmacht lässt sich mit den System-, Form- oder Strukturbegriffen ökonomischer und politischer Theorien schwer fassen.
Stärkung des demokratischen Raums
Das gegenwärtige Finanzsystem leidet an ein paar manifesten Gebrechen, die den Handlungsspielraum der Protagonisten einschränken oder problematisieren. Schon jetzt haben etwa Zentralbanken die Kontrolle über die umlaufende Geldmenge verloren, Liquiditätsschöpfung findet weitgehend auf den Märkten statt, die üblichen Servomechanismen – Diskontsätze, Reservebildung – haben an Wirksamkeit eingebüsst. So zeichnet sich gerade für Zentralbanken ein wirtschaftspolitisches Dilemma ab.Nach herrschender Dogmatik soll Wirtschaftswachstum durch niedrige Zinsen und billiges Geld finanziert werden, ein Verfahren, das man seit einigen Jahren mit Instrumenten verfolgt, die etwa in der EZB von der Nullzinspolitik bis zum „quantitative easing“ reichen. Während die Erfolge bisher aber sehr mässig blieben (geringes oder kein Wachstum in den meisten Euroländern, minimales Ansteigen der Inflationsrate) werden dadurch künftige Risikopotentiale akkumuliert – ablesbar am Boom auf den Kapital- und Immobilienmärkten.
Mit der Finanzierung von Wachstum finanziert man also zugleich die nächste Finanzkrise herbei. Das wird um ein politisches Dilemma ergänzt, das in dieser oder jener Form die politischen Entscheidungsträger betrifft. Sie haben es nämlich mit der Verwaltung divergierender und letztlich unvereinbarer Interessen zu tun, die sich einerseits auf das demokratische Stimmvolk, anderseits auf das Abstimmungsverhalten einer mächtigen Minderheit, des Finanzpublikums beziehen. Damit ist eine Verwerfung oder Konfliktlinie vorgezeichnet, die die politischen Auseinandersetzungen bereits jetzt choreographiert – von Griechenland über Spanien bis Portugal.
Zugleich ergibt das den Spieleinsatz für veränderte politische Perspektiven, ein paar Minimalbedingungen. Erstens wird es darum gehen, öffentliche Haushalte wieder in den Stand zu gezielten Investitionen zu setzen – die ruinierten kommunalen Infrastrukturen in Deutschland wären ein entsprechendes Gegenstandsfeld. Zweitens kann den Marktmechanismen nicht die Verwaltung öffentlicher Güter überlassen werden. Was man heute governance nennt, also letztlich die Privatisierung öffentlicher Aufgaben, markiert eine dezidierte Selbstbeschränkung demokratischer Regierung. Drittens geht darum, die Abhängigkeit von Regierungen und Volkswirtschaften von der Dynamik der Finanzmärkte – eine Abhängigkeit, die in den letzten Jahrzehnten konsequent verschärft wurde – zu reduzieren: Schuldenbremsen, Austeritätsprogramme und der interstaatliche Reputationswettbewerb folgen ausschliesslich den Interessen der Finanz und haben ganze Volkswirtschaften erfolgreich ins „Gefängnis des Marktes“ (Charles Linblom) überstellt.
